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    2024四川財經咨文·“進”與“立” ②丨四川2000多萬農村流動人口,歸宿是就地城鎮化嗎?

    發布時間:2024-01-11 15:16:46 稿件來源: 川觀新聞

    關鍵詞:必答題

    前情提要

    四川既有大城市、又有大農村,城鄉差距與區域差距交織疊加,城鄉二元結構尤為明顯。推動城鄉融合發展,是建設現代化四川的必答題,也是拉動投資、提振消費、促進就業增收的重要抓手。

    2023年11月,省委十二屆四次全會召開,專題研究以縣域為重要切入點扎實推進城鄉融合發展,并出臺相關決定。全會明確提出“抓好兩端、暢通中間”的工作思路——抓好兩端,就是一端抓以縣城為重要載體的城鎮化建設,把縣城建強,提高就地就近城鎮化的質量和水平;一端抓以宜居宜業和美鄉村建設為牽引的鄉村全面振興,把農村建好,加快實現農業農村現代化。暢通中間,就是破除制約城鄉融合發展的體制機制障礙,促進城鄉要素雙向流動、公共資源均衡配置、基層治理高效協同,不斷增強城鄉融合發展的內生動能和整體活力。

    圓桌訪談

    四川2000多萬農村流動人口,歸宿是就地城鎮化嗎?

    受訪嘉賓

    郭曉鳴 四川省社科院研究員

    賈  晉  西南財經大學中國西部經濟研究中心副主任

    劉  俊  四川省縣域經濟學會副秘書長

    川觀新聞記者 李欣憶 邵明亮 攝影 黃瀟

    春運即將開啟,全球最大的人口遷徙年復一年上演。對四川而言,川籍農民工數量在全國位居前列,這樣的“鐘擺式”流動,在城鄉間已是常態。相關數據顯示,目前,全省有2000多萬進城農民生活在城市、戶籍在農村,是城鄉“兩棲族”。

    成都東站春運資料圖。吳楓 攝

    如何結束“鐘擺式”流動,減少城鄉“兩棲族”?許多專家指出,縣域地區人口就地、就近城鎮化的必要性日益凸顯。省委明確,抓以縣城為重要載體的城鎮化建設,把縣城建強,提高就地就近城鎮化的質量和水平。

    當前,尤為迫切的是,以縣域為重要切入點,增強縣域對于產業和人才的吸引力,不斷縮小城市和鄉村的差距,實現城鄉之間的深度融合發展。還需關注的是,種種變局之下,縣城的高質量發展如何破局?縣域經濟轉型如何擺脫困頓、持續向好?近日,川觀新聞邀請各方專家對此開出了藥方。

    就地城鎮化,堵點在哪兒?

    記者:過去我們的城鎮化以大城市群為主要發展路徑,現在要轉向縣域,特別是就地城鎮化的方式。這種轉變還面臨哪些堵點?

    郭曉鳴:進城農民雙重占有資源受到一些批評,比如大量閑置的宅基地,寧愿撂荒也不交給集體,成為沉睡的資源。但我認為這是歷史發展階段合理的現象,在進城農民還不能享受城市居民同等的公共服務待遇時,要求他們放棄在農村的承包權、分配權,是不公平的。四川有2000多萬生活在城市、戶籍在農村的進城農民,沒有真正實現市民化,這部分人群也是農村資源閑置率最高的,要千方百計想辦法讓資源流動起來。

    賈晉:農業轉移人口市民化,是當前暢通城鄉要素流動的一大堵點。轉移人口的縣城化,也就是就地城鎮化,是我們的目標。要實現目標,我認為一些先進地區的做法可以借鑒。

    我們在江蘇一個縣跟蹤調查,他們想辦法盤活資源,農民放棄宅基地、農用地,進城之后配套社保、集中居住區域。為什么可以做到?這是因為放棄的指標權益縣上統籌,這條路就能走通。這就要求我們的縣域經濟足夠發達,能夠充分承載產業,才能在縣域內部實現這樣的統籌。

    劉?。核拇ǖ某擎偦事浜笥谌珖?,這是差距也是潛力,如果能夠打通要素流動,城鎮化還有二三十年保持增長的潛力。相關數據顯示,預計“十四五”時期全省城鎮化率年均提高近1個百分點,每年有80余萬農村人口轉移到城鎮,必將帶來城鎮體系、內需市場和城鄉格局的深刻調整。但是我們要看到,能夠高成本實現的城鎮化已經實現了,當務之急是有序組織實現更低成本的城鎮化。

    郭曉鳴:改革需要雙向發力。在城市端,關鍵在于解決公共服務、均衡化的問題,織牢社會保障網、加快完善公共服務體系。在鄉村端,建立農民資產財產處置的機制,也就是建立退出的制度和路徑。從制度設計上,讓各種資源能夠流動起來,為農民增加收入,成為他進城的原始積累,也為鄉村產業發展提供更多的資源。

    縣城高質量發展,破局的關鍵是什么?

    記者:縣城地處“城尾鄉頭”,對城鄉融合發展起著關鍵支撐作用。但對四川多數縣城而言,規模小、實力弱的特征突出,轉型與發展的壓力并存。要實現高質量發展,如何破局?

    北川新縣城的景色。 何海洋 攝

    賈晉:四川的縣均經濟規模僅為浙江和廣東的1/3、江蘇的1/4左右,縣域經濟發展不充分。省委提出以縣域為重要切入點推進城鄉融合,就是要夯實縣域發展基礎,率先在縣域內破除城鄉二元結構,帶動形成新型工農城鄉關系。而以縣城為龍頭培育壯大縣域經濟,是破題的關鍵。

    劉?。嚎h城要轉變發展模式,四川要對183個縣(市、區)實行分類,在發展類別上要按照大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城的分類,準確對縣域發展模式進行定位。實現以人為本的高質量發展,我認為首先要千方百計增加就業機會,人多了就有機會,就有服務業;要承接逆城市化的康養、休閑、養老的需求;找比較優勢、補短板,發展差異化個性化的產業。

    郭曉鳴:破局的關鍵是產業。我觀察到產業的問題:一方面是城鄉產業發展相互脫節,產業鏈短,融合度低;另一方面城鄉產業發展關鍵利益主體參與度低,利益分享不足。

    破局的路徑,首先是優化城鄉要素配置,在鄉村端把土地細碎化問題解決,吸引城市科技、投資、管理、市場要素進入鄉村,進行對接,從目前低端分散超小規模農業,逐漸發展為現代農業。

    第二,根據城鄉消費需求的變化,瞄準新的消費需求,發展新的消費業態,實現產業融合提質增效。比如一產三產的聯動,從低端的農家樂,向康養、民宿、研學、體驗等業態升級。

    第三,構建利益機制,讓關鍵利益主體(農戶、專業大戶、家庭農場、合作社、農業企業等)充分參與到產業園區、特色小鎮的發展過程中,實現共建共享。

    打破城鄉多重割裂,縣域如何擔當重任?

    記者:城鄉之間存在的多重割裂,導致兩者之間未能形成良性循環,這是城鄉差距大、城鄉問題突出的根源之一。而這其中,縣域和縣城未能充分發揮鏈接的作用,是城鄉不暢的重要因素??h域發展怎樣促進要素雙向流動和循環?

    郭曉鳴:人、地、錢這三個問題是核心關鍵。人的問題之前我講了進城農民,還有一頭是入鄉群體。他們面臨的問題主要是政策風險導致的不穩定,以及現實帶來的難融入。中國的鄉村發展是人才重構的過程,讓農村想出去的出去,讓城市想進村的進來,關鍵是通過解決政策和制度的障礙,打通外部人才進入的通道。

    地是“三塊地”的問題,承包地要以縣域為要素融合,下決心解決耕地細碎化問題,讓小田變大田,促進耕地的利用效率;宅基地,是土地要素盤活的引爆點,最重要是建立新的改革制度,改變低效率閑置浪費的局面;集體經營性建設用地,是具有巨大潛力的領域,重點是進一步加大納入國家第二輪試點的19個縣(市、區)的探索力度,以市場化方式來盤活。

    錢分為三種資金,財政資金、金融資金、社會資金,要細化激活三類資金的方式。

    賈晉:暢通縣域城鄉流通網絡體系也很重要,重點還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最后餐桌上的產業鏈體系,把堵點逐漸消解,縣域里的冷鏈中心、批發市場在這個體系里非常重要。要聚焦以縣域為核心的城鄉流通領域里的關鍵問題,進行降成本、提效率的活動。

    我認為理想的城鄉融合,是不同梯度的城鄉融合,縣域內有一定梯度,不同縣之間又有梯度,把每個臺階盡量做平,不讓它坑坑洼洼,而臺階之間又不至于太陡,差距太大。

    劉?。撼舜龠M縣域內要素流動,建立縣域城鄉循環的城、鎮、村三級空間支撐體系和公共服務體系也是關鍵點。三級體系里面的重點是縣城的綜合帶動作用,以及鄉村多元價值的作用。要推進縣城基礎設施向鄉村延伸,以片區為單元編制實施鄉村國土空間規劃,推動重要市政公用設施布局向城郊及中心鎮延伸,推動有條件的中心鎮發展成為縣域副中心。一二三產業融合核心在縣城,但鄉村的多元價值還是在鄉村,所以省委提出“抓好兩端”,兩端很重要。

    郭曉鳴:還有一個不得不提的是公共服務,也是目前改變最顯著,老百姓認同度較高的領域。以四川的經濟發展水平和基礎,不能急于完成均等,但在財力允許的情況下,要逐步縮小差距。我認為需要重點解決三個問題:

    一是公共服務供給的精準性。目前行政化標準化匹配的方式,存在公共服務供給錯位的矛盾,最需要的和提供的不一致,比如每個村都配一個兒童活動室、一個衛生室,有些村因為人口的空間變化,需求顯著萎縮,造成低效配置。而新增長的需求,比如停車場、充電樁、路燈等,不能及時動態滿足。二是公共服務的供給方式。最大的受益主體是當地村民,應該最有發言權,但目前自上而下的供給方式,沒有構建最重要的參與機制,利益主體無法表達他們的訴求。三是管護機制缺失,重建輕管,前建后壞。

    由此改革的方向是根據鄉村人口結構的變化,制定可以動態調整的公共服務方案,探索建立村民主導的建管結合的機制,提高使用效率,讓公共服務的認同度更高,獲得感更強。

    文章關鍵字: 編輯:孫可心


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